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2018-09-23 09:25 来源:宜宾新闻网

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理清管辖权限的若干思考

来源:中国纪检监察报发布时间:2018-09-23

  《中华人民共和国监察法》颁布实施后,相关的配套制度逐渐开始颁布、施行。《国家监察委员会管辖规定(试行)》(以下简称“管辖规定”)是对监察法第三章“监察范围和管辖”的细化规定,解答了“归谁管”“能管谁”“管哪些”三个问题,笔者认为,理清这三个问题,有助于基层监委在开展工作中对标、聚焦,下面就这三个问题谈谈自己的理解。

  一、“归谁管”就是要明确监察对象的职务违法和职务犯罪应当归哪一级、哪一地的监委管辖

  管辖规定第三条“按照干部管理权限和属地管辖相结合的原则,实行分级分工负责”,规定了“分级管辖”是监委管辖的一般原则,以干部管理权限为级别管辖,以属地管辖作为地域管辖,而且干部管理权限的级别管辖优先。除一般管辖外,管辖规定还规定了补充管辖原则,包括第二十三条的“提级管辖”,第二十四条的“指定管辖”,第二十五条的“报请提级管辖”。

  此外,管辖规定第十九、二十条还规定了管辖争议的解决原则。笔者将其分为“内”争议和“外”争议,“外”争议是当公职人员既涉嫌严重职务违法、犯罪,又涉嫌其他犯罪案件时,一般以监委调查为主,其他机关予以配合,这和刑事诉讼法关于管辖罪名出现争议、以涉嫌主罪的机关调查为主的原则不同,笔者认为这是为了强化监察机关对于职务违法、犯罪案件专职专责的定位;“内”争议是几个监察机关都有管辖权的案件,由最初受理监察机关管辖,必要时由主要犯罪地监察机关管辖,如有争议,就逐级上报直至共同上级的监察机关解决。同时对于干部管理权限在主管部门,但是又在地方工作的公职人员涉嫌职务违法、犯罪行为的管辖,管辖规定第二十九条中也做了详细的规定。基于干部管理权限的管辖优于地域管辖的原则,本着谁主管谁负责的原则,这部分公务人员一般由派驻该单位的纪检监察组管辖,此外,根据有关规定,派驻纪检监察组也可以和地方纪委监委联合调查,也可以委托地方纪委监委调查。

  二、“能管谁”是指管辖规定对监委监察对象范围的确定

  管辖规定第二章“监察对象”就规定了哪些人员归监委管辖。按照监察法第十五条的规定,监察对象是所有行使公权力的公职人员和有关人员。管辖规定对于哪些人员属于监察对象,采取了概括加列举式的解释方法,这种解释方法有利于在实践中更准确把握立法者的立法意图,也更具有实际操作性。将监察法对于监察对象的分类方法和刑法第九十三条关于国家工作人员认定的规定进行比较,有助于正确把握、深入理解监察对象的范围。刑法第九十三条规定了四类国家工作人员:一是国家机关中从事公务的人员;二是国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员;三是国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位中从事公务的人员;四是其他依照法律从事公务的人员。

  管辖规定中对于监察对象范围的规定,对比刑法第九十三条关于国家工作人员的认定,其实二者的范围既高度一致,又有所扩大。高度一致,如管辖规定第四条规定的第一、二类人员,实际上所对应的就是刑法中第一类;第三、四类人员,所对应的是刑法中第二、三类;第五、六类人员,所对应的是刑法中第四类;有所扩大,如刑法关于职务犯罪主体“从事公务”的人员认定相比较于监察法中“从事管理”的监察对象规定,笔者认为“管理”的外延应当大于“公务”的外延,相较于“公务”,可以对“管理”的概念、内涵、外延进行扩大、扩充解释,从而审慎地扩大监察对象的范围。

  三、“管哪些”,管辖规定采取了列举加兜底的形式加以解释

  管辖规定第四章共列举了监委对于职务犯罪案件管辖罪名共88个,其中贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊四类犯罪案件共58个罪名,除非国家工作人员受贿罪、对非国家工作人员行贿罪、对外国公职人员行贿罪也可由公安机关管辖外,55个罪名是监委单独管辖罪名;而其余的30个罪名,如果是公职人员以外的人员实施,则是由公安机关管辖。

  管辖规定出台之前,刑法对于基层组织人员处理集体事务不认定为“其他依照法律从事公务人员”,而管辖规定明确规定“基层群众性自治组织中从事管理的人员”包括“从事集体事务管理的人员”,也就是说这类监察对象的职务违法、犯罪行为,如在从事管理过程中收受他人财物、侵占集体资产或者挪用了集体资金等问题,就属于管辖规定中列举的监委管辖的范围,从而有效解决了基层自治组织人员职务违法、犯罪行为管辖问题。除此以外,管辖规定第十八条还兜底规定了公职人员行使公权力过程中的职务违法、犯罪行为,有利于更加全面地把握和理解监察事项。

  (徐军 作者系江苏省睢宁县委常委、县纪委书记、县监委主任)

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